7 miljard aan maatschappelijke kosten vraagt herziening energiebeleid

Discussies in de media over het rendement van wind-op-zee tonen wederom aan hoe lastig een rationele discussie over het energiebeleid op economische gronden is. De uitkomsten van deze en andere beleidskeuzes worden sterk beïnvloed door de wijze waarop maatschappelijke kosten worden meegenomen. De theorie van maatschappelijke kosten is niet nieuw. Het is echter tijd om ze een centrale rol te geven in energiebeleid nu de hoogte van de maatschappelijke kosten steeds duidelijker wordt en deze zich concreet manifesteren in bijvoorbeeld de miljardenvergoedingen voor gasbevingen in Groningen. (Deze blog is eerder geplaatst als bijdrage in de denktank EnergyDots.)

Externe kosten van energieopwekking

Externe kosten voor verschillende energie opwektechnologieën zijn eerder deze maand expliciet in beeld gebracht in een rapport van adviesbureau Ecofys, in opdracht van de EU. Externe of maatschappelijke kosten, zijn kosten die nu of in de toekomst gemaakt worden voor bijvoorbeeld; dijkverhoging vanwege klimaatverandering; medische zorg voor fijnstofslachtoffers of; herstelbetaling voor aardgaswinning in Groningen. Het rapport maakt de materie rond externe kosten concreet en toepasbaar. Berekeningen tonen externe kosten van €96 voor een Megawatt elektriciteit uit een kolencentrale. Dat is bijna twee keer de productieprijs. Externe kosten voor de totale Nederlandse energievoorziening liggen rond €7 miljard. Grofweg 30% van het begrotingstekort over 2014. Deze kosten worden dus niet betaald door producent of gebruikers, maar ongezien ten laste gebracht van de maatschappij of toekomstige generaties. Als deze kosten wel zouden worden doorbelast, betaalt een gemiddeld huishouden jaarlijks ongeveer €300 extra.

Dit artikel geeft een eerste schets hoe beleids- en kostenafwegingen significant veranderen voor energiebesparing, duurzame energie migratie en de toerekening van energiebelasting bij internalisering van externe kosten. Energie krijgt een andere meer reële prijs waardoor gebruik afneemt, de productiemix verduurzaamt en kosten niet langer worden doorgeschoven naar de toekomst. Niet met subsidies of overheidsregulering maar door maatschappelijke kosten ook in het marktdenken te integreren.

De business case voor energiebesparing

Allereerst wordt de business case voor energiebesparing versterkt. Iedere MWh kolenenergie die niet gevraagd en dus niet geproduceerd wordt, bespaart de maatschappij €96. Deze besparing creëert een maatschappelijke business case voor investeringen in bijvoorbeeld voorlichting en voorfinanciering van besparingsmaatregelen. Het maatschappelijk rendement rechtvaardigt veel concretere en verdergaande besparingsafspraken dan opgenomen in het energieakkoord en vormt zelfs een legitieme motivatie om besparingen met regelgeving af te dwingen. Een ander effect zit in de elektriciteitsprijs die feitelijk te laag is door externe kosten niet (volledig) te verdisconteren. Bij een prijsverhoging wegen de elektriciteitskosten zwaarder bij het gebruik van apparaten, c.q. neemt de terugverdientijd van besparende maatregelen af. Hierdoor ontstaat eerder een business case voor consument om bijvoorbeeld die onzuinige vriezer te vervangen of uit te zetten. Uiteindelijk heeft het voorkomen van verbruik het grootste koopkracht- en milieueffect.

Concurrentie tussen opwektechnologieën

Een tweede mechanisme is dat bij een vergelijking van energie opwektechnologieën de totale kosten (productiekosten + externe kosten) een compleet andere beeld geven dan alleen de productieprijs. Productie van wind op zee kost €150 per MWh, inclusief transmissiekosten, tegen ongeveer €75 per MWh voor een kolencentrale. Tel hier echter de externe kosten van respectievelijk €15 en €96 bij op en de kosten voor beide technologieën liggen rond de  €165. Wind is dan opeens concurrerend met kolen. De business case voor zon op kleinschalige daken (ongeveer €120 per MWh) is zelfs veel beter dan die voor een nieuwe kolencentrale. De maatschappelijke business case heeft dus baat bij snelle migratie naar duurzame technologieën, terwijl investeringen in kolen aantrekkelijker lijken zolang €96 aan externe kosten niet of pas in de toekomst in rekening wordt gebracht.

Vergroening van (energie)belasting

In het derde dossier treedt een soortgelijk effect op als externe kosten als richtsnoer dienen voor vergroening van het belastingsysteem. Energiebelasting is nu een willekeurig heffing zonder logische grondslag ten baten van de algemene middelen. Die baten blijken overigens minder hoog dan gedacht wanneer de maatschappelijke kosten van 9,6 cent per kilowattuur in mindering worden gebracht op de 11 cent die consumenten betalen. Daarnaast wordt de last naar de toekomst doorgeschoven omdat de  opbrengst niet (volledig) geïnvesteerd of gereserveerd wordt in mitigatie van externe gevolgen. Vergroening treedt op wanneer het tarief gerelateerd wordt aan de externe kosten en dus gedifferentieerd naar opwektechnologie. De externe kosten zijn in het rapport berekend op €15 per MWh voor zonne-energie en €8 voor wind op land. Dat zou leiden tot een energiebelasting van respectievelijk 1,5 en 0,8 cent per kilowattuur tegen 9,6 voor energie uit kolen. Zodoende ontstaat een serieuze fiscale motivatie voor consumenten om hun energiemix te verduurzamen.

In alle drie de dossiers vormt de hogere optelsom van productie en externe kosten van energiegebruik een economische motivatie tot minder energieverbruik en groei van duurzame opwekking. Indien je externe kosten van energieopwekking, in lijn met de begrotingsdiscipline van de laatste jaren, niet wilt doorschuiven naar toekomstige generaties, dan leidt dit inzicht tot significante wijzigingen in het energiebeleid. De vraag is voornamelijk of grote abstracte belangen in de toekomst het winnen van kleine concrete belangen in het heden.

True costs in onze achtertuin

De gezondheidgerelateerde maatschappelijke kosten van het gebruik van kolencentrales zijn door de European Health and Environment Alliance (HEAL) in beeld ingeschat.  Een mooi en dicht bij huis voorbeeld van het rekenen met true cost (meenemen van negatieve externe kosten) van het gebruik van grondstoffen en energie. Die kosten worden voor Nederland geschat op €386 miljoen per jaar. Ondanks kanttekeningen bij de cijfers geeft deze kwantificering een nieuwe dimensie aan een aantal energiedebatten.

De cijfers

De missie van HEAL is geformuleerd als “het bevorderen van maatschappelijke gezondheid door een gezond milieu in Europa en verder”. Haar leden hebben wortels in de gezondheidssector en medici zijn betrokken bij totstandkoming van het rapport. Op basis daarvan verwacht je een objectieve analyse. In het rapport wordt echter onomwonden gelobbyd tegen kolencentrales en de titel van het rapport “how coal power plants make us sick” is nogal tendentieus. Het is dus raadzaam de cijfers met een korrel zout te nemen, maar laten we toch eens naar de impact kijken in de veronderstelling dat ze objectief en correct zijn.

Voor de hele EU schat het rapport de gevolgen zoals aangegeven in de figuur waarbij het leven gemiddeld 10 jaar wordt verkort bij een vroegtijdige sterfgevallen. De totale directe en indirecte kosten worden ingeschat op €42,8 miljard voor de hele EU en €386 miljoen voor Nederland in het maximum scenario. De impact op Nederland is dus in verhouding tot de hele EU relatief klein in euro’s maar nog altijd goed voor ongeveer 130 vroegtijdige sterfgevallen. De belangrijkste oorzaak is fijnstof en ozon die in de lucht komt door de verbranding van kolen

Consequenties voor een aantal energiedebatten

Wat betekent dit in het licht van de bouw van nieuwe kolencentrales en de ambitie van Nederland om netto exporteur van elektriciteit te worden en? In Nederland werd in 2011 ongeveer 40 miljard Kwh elektriciteit uit kolen geproduceerd.  Als je €386 miljoen kosten hierover verdisconteert zou dat op ongeveer 0,9 cent per kwh neerkomen. Bij een gemiddeld productieprijs van €0,05 tot €0,07 komt dat neer op een extra kostprijs van 14% tot 20%. Wetende dat de schoonste gascentrale in Nederland momenteel zwaar onder haar capaciteit produceert (FD van 4 maart) omdat gas momenteel niet concurrerend is met goedkopen kolen, reist de vraag of dit nog steeds zo is als je de externe kosten van 20% mee zou rekenen.

Hoe verhoudt zich dit tot het afvangen en opslaan van CO2? De opslag van CO2 in de grond stuit op maatschappelijke weerstand omdat de risico’s van opslag voor met name gezondheid niet bekend zijn. Niet onlogisch als je in Barendrecht woont en de overheid wijst jouw achtertuin aan voor een proeflocatie. Maar hoe kijk je hier vanuit algemeen maatschappelijk belang naar als je weet dat de uitstoot van centrales nu ieder jaar 130 slachtoffers maakt?

Tegen welke risico’s investeren we uit algemene middelen?  Nederland investeert veel in het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers. Logisch want dit is een zeer zichtbaar leed en prettig als je dat kan voorkomen. Enige tijd geleden werd €800 miljoen geïnvesteerd in uitbreiding van automatisch snelweg signalering met de verwachting dat het aantal dodelijke slachtoffer per jaar met 100 zou teruglopen. Met de true cost van kolencentrales kan je vergelijken wat en dergelijke investering in verschonen van de elektriciteitsproductie op zou kunnen leveren.

Bijdrage van het true cost denkraam

Een kritisch lezer zal een aantal kronkels vinden in bovenstaande argumentatie. Kolenadepten kunnen vast het rapport van HEAL op belangrijke punten ter discussie stellen. Andere vormen van energie opwekking hebben weer andere negatieve effecten. Toch blijkt uit bovenstaande de kracht van het in beeld brengen van de negatieve maatschappelijke effecten. Een schade van €386 miljoen en 130 slachtoffers maakt het vraagstuk concreet. Een extra kostprijs van 15% tot 20% zou direct invloed hebben op de concurrentiepositie van kolen in de energiemix.  Ook met deze extra informatie zou je tot de conclusie kunnen komen dat het noodzakelijk is om van kolen gebruik te maken. In dat geval wordt het debat echter gevoerd terwijl expliciet duidelijk is wat de externe gevolgen zijn en kan je besluiten wat je wilt investeren om de risico’s te mitigeren en slachtoffers te compenseren.